Raksts sagatavots izdevumam "Jurista Vārds"
Raksta autors:
Mārtiņš Čerļenoks, Konkurences padomes Analītiskā departamenta Galvenais eksperts tirgus uzraudzībās
Lai efektīvāk īstenotu dažādas idejas un sasniegtu mērķus, kam nav peļņas gūšanas rakstura, personas var apvienoties biedrībās. Biedrību izvirzītie mērķi var būt dažādi: vides, sociālie, ar veselības aprūpi, izglītību, sportu saistīti un citi. Īstenojot šos mērķus, biedrības izglīto, iesaistās sabiedriskās aktivitātēs, kā arī piedalās publiskā sektora norisēs, tostarp pārstāvot biedru intereses un aizstāvot biedrības mērķus likumdošanas procesos.
Realizējot izvirzītos mērķus, biedrības var arī veikt saimniecisko darbību[1], un to biedri var būt saimnieciskās darbības veicēji. Konkurences tiesības ir jāievēro visām biedrībām, kuras pašas vai to biedri veic saimniecisko darbību konkurences tiesību izpratnē.
Biedrības saimniecisko darbību nereti veic saistībā ar valsts deleģētu uzdevumu izpildi, un tieši šādos gadījumos tām ir jo sevišķi svarīgi ar savu darbību neierobežot konkurenci, piemēram, nosakot nepamatotus šķēršļus ienākšanai tirgū vai citādi diskriminējot tirgus dalībniekus, kuru darbība ir atkarīga no noteiktām biedrības funkcijām. Arī tad, ja biedrība saimniecisko darbību pati neveic, tā var tikt pakļauta konkurences tiesību iedarbībai. Šajā gadījumā ir pietiekami, ka tās biedri, kas var būt gan fiziskas, gan juridiskas personas, gan arī brīvo profesiju pārstāvji, ir uzskatāmi par saimnieciskās darbības veicējiem konkurences tiesību izpratnē. Vairums biedrību vismaz vienu no šiem nosacījumiem izpilda, un tādējādi var tikt vērtēta to rīcības atbilstība konkurences tiesību normām.
Konkurences padomes (turpmāk – KP) praksē biedrību rīcība ir vērtēta gan padziļinātās izpētēs, gan arī pārkāpumu lietās[2]. Nesenākais vērtējums ir sniegts 2023. gada nogalē, kad KP pieņēma lēmumu sodīt Biedrību “Latvijas Transportlīdzekļu apdrošinātāju birojs”[3], kas bija ilgstoši noteikusi nepamatotu iestāšanās maksu dalībai biedrībā un tādējādi ierobežojusi jaunu tirgus dalībnieku ienākšanu transportlīdzekļu īpašnieku civiltiesiskās atbildības obligātās apdrošināšanas (OCTA) tirgū. Turklāt KP praksē ir novērots, ka biedrībām bieži nav nekāda veida iekšējās konkurences tiesību ievērošanas programmu[4]un nav atbilstošs juridiskais nodrošinājums, lai pārliecinātos, vai tās nepārkāpj konkurences tiesības. Līdz ar to šī raksta mērķis ir sniegt biedrībām izpratni par konkurences tiesību attiecināmību uz to darbībām un dot iespēju savlaicīgi novērtēt to rīcības tiesiskumu.
Konkurences tiesību attiecināmība uz biedrībām
Gan Eiropas Savienības (turpmāk – ES), gan nacionālo konkurences tiesību[5] subjekts ir tirgus dalībnieks[6] (undertaking[7]), par kādu var būt uzskatāma arī biedrība, kad noteiktai tās darbības jomai piemīt saimnieciskas darbības raksturs. Šajos gadījumos uz biedrībām var tikt attiecināts gan vienošanās aizliegums, gan dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegums. ES līmeņa tiesību aktos šie aizliegumi ir ietverti Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk – LESD) attiecīgi 101. un 102. pantā. Abu minēto aizliegumu ekvivalents ir sastopams arī nacionālajās tiesību normās, proti, Konkurences likuma (turpmāk – KL) 11. un 13. pantā. Abi aizliegumi ir galvenie instrumenti konkurences tiesību piemērošanā pretmonopola jeb antitrust jomā.
Tirgus dalībnieka un saimnieciskās darbības jēdziens
Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk – EST) ģenerāladvokāts sers Frānsiss Džefrijs Džeikobss (Sir Francis Geoffrey Jacobs) ir secinājis, ka viens no tirgus dalībnieka jēdziena mērķiem ir noteikt, uz kuriem subjektiem konkurences tiesības ir attiecināmas.[8] Tirgus dalībnieka definīcija ir atrodama KL 1. panta 9. punktā, kur minēts, ka tā ir “jebkura persona, kura veic vai gatavojas veikt saimniecisko darbību vai kuras darbība ietekmē vai var ietekmēt konkurenci”. Papildus šī definīcija izsmeļoši ir analizēta EST praksē, kas laika gaitā attiecībā uz šo jautājumu ir bijusi praktiski nemainīga. Höfner lietā EST definēja, ka konkurences tiesībās tirgus dalībnieka jēdziens ietver jebkuru personu, kas veic saimniecisko darbību, neatkarīgi no tās juridiskā statusa vai veida, kādā tā ir finansēta.[9] Līdz ar to būtiskākais ir noskaidrot, vai ir uzskatāms, ka konkrētais subjekts veic saimniecisko darbību.
No EST judikatūras izriet, ka saimnieciskā darbība ir jebkura darbība, kas ir saistīta ar preču vai pakalpojumu piedāvāšanu tirgū.[10] Turklāt pats fakts vien, ka kādu darbību var veikt privātpersona, var norādīt, ka šī darbība ir uzskatāma par saimniecisko darbību.[11] Papildus norādāms, ka peļņas gūšanai nav izšķirošas nozīmes, lai subjekta darbībai varētu piemist saimnieciskās darbības daba un saimnieciskās darbības veicējs varētu tikt uzskatīts par tirgus dalībnieku konkurences tiesību izpratnē.[12]
Līdz ar to, lai gan lielākajā daļā gadījumu atbildēt uz šo jautājumu ir relatīvi vienkārši, praksē pastāv arī izņēmumi. Piemēram, no EST prakses izriet, ka darbībām, kas attiecas uz publiskās (valsts) varas īstenošanu, nav saimnieciskā rakstura, kas pamatotu konkurences tiesību normu piemērošanu.[13]
EST praksē ir virkne lietu, kur tiesa ir mēģinājusi izšķirt, kādas darbības ir uzskatāmas par valsts varas īstenošanu. Piemēram, jau minētajā Höfner lietā Vācijas Federālais Nodarbinātības birojs tika uzskatīts par tirgus dalībnieku[14], Ambulanz Glockner lietā organizācijas, kurām tika uzticēta bezpeļņas neatliekamās medicīniskās palīdzības sniegšana, arī tika klasificētas kā tirgus dalībnieki[15], bet Eurocontrol lietā tiesa lēma, ka darbības, kas ir saistītas ar gaisa telpas pārvaldību, ir cieši saistītas ar publiskās varas izpildi un tām nav ekonomiska rakstura[16]. Atbilde uz jautājumu, vai subjekts īsteno valsts varu, ir meklējama katrā lietā individuāli, izvērtējot konkrētā subjekta darbības ekonomisko un juridisko raksturu.
Tirgus dalībnieku apvienības jēdziens
Jau pašā vienošanās aizlieguma tekstā, kas ietverts LESD 101. pantā un KL 11. panta pirmajā daļā, ir atrodama norāde, ka tas attiecas arī uz tirgus dalībnieku apvienībām (tostarp biedrībām), proti, “Turpmāk norādītais ir aizliegts kā nesaderīgs ar iekšējo tirgu: visi nolīgumi uzņēmumu starpā, uzņēmumu [tirgus dalībnieku] apvienību lēmumi un saskaņotas darbības, (..) kuru mērķis vai sekas ir nepieļaut, ierobežot vai izkropļot konkurenci (..)”. Tātad jau konkurences normu izstrādes procesā tika paredzēts, ka arī neatkarīgu tirgus dalībnieku lēmumi, kas pieņemti kopīgās tirgus dalībnieku apvienībās, nav pasargāti no vienošanās aizlieguma. Tas ir darīts ar mērķi, lai novērstu iespēju, ka vienošanās aizliegums nepamatoti zaudē daļu no savas praktiskās iedarbības, pamatojoties tikai uz veidu, kādā šī vienošanās ir noslēgta. Tātad vienošanās aizliegums aptver ne tikai tiešu koordināciju starp tirgus dalībniekiem, bet arī dažādas institucionalizētas sadarbības formas.[17]
Skaidrojot vispārīgi, tirgus dalībnieku apvienības veido viena veida tirgus dalībnieki, kur šī apvienība padara sevi atbildīgu par minēto tirgus dalībnieku kopīgo interešu aizstāvību.[18] Vienlaikus nav būtiski, ka pašas tirgus dalībnieku apvienības veic saimniecisko darbību, lai attiecībā uz tām būtu piemērojams vienošanās aizliegums.[19] Tātad pat tad, ja konkrētā biedrība pati par sevi nav uzskatāma par tirgus dalībnieku, vienošanās aizliegums, kas ietverts LESD 101. pantā un KL 11. pantā, uz to ir attiecināms. Taču joprojām ir jāizvērtē, vai konkrētā tirgus dalībnieku apvienība nav uzskatāma par publisko varu pārstāvošu organizāciju, tāpat kā tirgus dalībnieka jēdziena izvērtējumā.
Saskaņā ar EST judikatūru organizāciju nevar klasificēt kā tirgus dalībnieku apvienību vienošanās aizlieguma izpratnē, ja tās dalībnieku vairākums ir publisko iestāžu pārstāvji un ja nacionālā likumdošana tai obligāti pieprasa ievērot dažādus sabiedrības interešu kritērijus lēmumu pieņemšanā.[20] Pirmšķietami jāsecina, ka lielākajā daļā gadījumu biedrības, tostarp ar valsts deleģētiem uzdevumiem, tirgus dalībnieku apvienības jēdzienam atbilst, jo tās pamatā veido privāti tirgus dalībnieki, kā arī valsts biedrību iekšējā lēmumu pieņemšanas procesā būtiski neiejaucas un neuzliek obligātus nosacījumus lēmumus pieņemt sabiedrības interesēs.
Biedrības ar valsts deleģētiem uzdevumiem
Latvijā un arī citās ES dalībvalstīs pastāv biedrības, kurām ir deleģēts pienākums pildīt dažādus valsts izvirzītus uzdevumus. To darbības jomas ir dažādas, piemēram, tās nodrošina OCTA sistēmas darbību (Biedrība “Latvijas Transportlīdzekļu apdrošinātāju birojs”)[21], sertificē ārstus (Latvijas Ārstu biedrība)[22], reģistrē farmaceitus (“Latvijas Farmaceitu biedrība”)[23] vai organizē mantisko tiesību kolektīvo pārvaldību (Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra / Latvijas Autoru apvienība)[24]. Tās nereti mēdz būt nozares profesionālās organizācijas, kurām turklāt no likuma faktiski var izrietēt ekskluzīva kompetence lemt, vai kāds subjekts ir tiesīgs uzsākt darbību kādā tirgū un noteikt principus darbībai šajā tirgū.
Latvijas tiesību sistēmā ir iespējami vairāki veidi, kā privātpersonai (tostarp biedrībai) var nodot valsts pārvaldes uzdevumus. Ārējos normatīvajos aktos var tikt ietverti gan deleģējumi konkrētai privātpersonai vai privātpersonām, gan identificēta noteiktu subjektu grupa, kas var iegūt tiesības veikt valsts deleģējuma izpildi.[25] Pirmais variants paredz arī vairāk risku, tostarp saistībā ar kontroles trūkumu.[26] Šāds kontroles trūkums it sevišķi var būt novērojams situācijā, kur ar likumu tiek piešķirtas ekskluzīvas tiesības veikt kādas noteiktas darbības. Vienlaikus kontroli attiecībā uz konkurences situāciju tirgū var nodrošināt konkurences tiesības. Tomēr jāņem vērā, ka šī kontrole tiek īstenota ex-post, proti, kad konkurences tiesību pārkāpums jau ir noticis un attiecīgā konkurenci ierobežojošā darbība ir atbilstoši pierādīta, par to arī piemērojot naudas sodus.
Lai gan publiskās (valsts) varas īstenošana nav uzskatāma par saimniecisko darbību, tas nenozīmē, ka valsts deleģēts uzdevums privātpersonai izslēdz konkurences tiesību piemērošanu.[27] Citiem vārdiem – ne visi valsts deleģētie uzdevumi ir uzskatāmi par publiskās varas īstenošanu.
EST spriedums Wouters lietā (C-309/99)
Viens no svarīgākajiem spriedumiem[28], kurā padziļināti vērtēti iepriekš apskatītie jēdzieni, ir EST spriedums Wouters lietā, kurā tika aplūkoti Nīderlandes Advokātu kolēģijas, kas ir publisko tiesību organizācija, pieņemtie advokātu darbību regulējošie sadarbības noteikumi. Nīderlandes tiesa EST uzdeva vairākus prejudiciālos jautājumus, tostarp, vai noteikumi, ko pieņēmusi Nīderlandes advokātu kolēģija, ir uzskatāmi par tirgus dalībnieku apvienības pieņemtu lēmumu vienošanās aizlieguma izpratnē. Iesniedzējvalsts tiesa jo īpaši vēlējās noskaidrot, vai faktam, ka Nīderlandes advokātu kolēģijai ir ar likumu piešķirtas tiesības pieņemt vispārsaistošus noteikumus attiecībā uz advokātiem, ir nozīme konkurences tiesību piemērošanā.[29] Līdz ar to, vienkāršojot, EST citstarp tika uzdots jautājums, vai uz organizāciju, kura īsteno ar likumu uzdotus uzdevumus, ir attiecināms vienošanās aizliegums.
EST, pirmkārt, vērtēja, vai advokāti jeb kolēģijas dalībnieki ir tirgus dalībnieki konkurences tiesību izpratnē.[30] EST, ņemot vērā, ka advokāti sniedz juridiskās palīdzības pakalpojumus, paši uzņemas finansiālos riskus, kas saistīti ar šādas darbības sniegšanu, kā arī veic saimniecisko darbību, secināja, ka tie ir uzskatāmi par tirgus dalībniekiem konkurences tiesību izpratnē. Turklāt EST norādīja, ka advokātu sniegto pakalpojumu sarežģītais raksturs, kā arī apstāklis, ka tā ir reglamentēta profesija, nemaina šo secinājumu.[31]
Otrkārt, tiesa vērtēja, vai, pieņemot sadarbības noteikumus, profesionāla organizācija ir uzskatāma par tirgus dalībnieku apvienību vai valsts iestādi.[32]Wouters spriedumā EST ņēma vērā vairākus apstākļus, kas norādīja, ka tāda profesionālā organizācija ar valsts noteiktām pilnvarām kā Nīderlandes advokātu kolēģija nevar izvairīties no vienošanās aizlieguma piemērošanas. Kā galveno argumentu EST norādīja, ka kolēģija neveic nedz sociālu uzdevumu, kas pamatots ar solidaritātes principu, nedz realizē tipiskas valsts varas funkcijas.[33] Tāpat tiesa ņēma vērā arī vairākas citas pazīmes, kas norādīja, ka advokātu kolēģija nav atbrīvojama no konkurences noteikumiem. Piemēram, kolēģijas vadības institūcijas veido vienīgi advokāti, kurus ievēl paši profesijas pārstāvji un valsts iestādes nevar iejaukties šo locekļu ievēlēšanā.[34] Tika ņemts vērā arī fakts, ka kolēģijai nav pienākuma ievērot noteiktus sabiedrības interešu kritērijus savā darbībā.[35] Tādējādi, kopsakarā izvērtējot dažādus ar konkrēto organizāciju saistītus apstākļus, EST secināja, ka Nīderlandes advokātu kolēģija ir uzskatāma par tirgus dalībnieku apvienību konkurences tiesību izpratnē.[36]
Līdz ar to šis spriedums ir piemērs praktiskam novērtējumam, kur tirgus dalībnieka un tirgus dalībnieku apvienības jēdziena izvērtēšanā jāņem vērā dažādi ar konkrēto organizāciju saistīti ekonomiski un juridiski apsvērumi, tostarp vērtējot valsts iesaistes līmeni konkrētās organizācijas lēmējinstitūcijās un darbībā.
EST spriedums MOTOE lietā (C-49/07)
Līdzīgs jautājums saistībā ar dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegumu ir vērtēts nesenākā lietā sporta nozarē, kas pēdējā laikā konkurences tiesību piemērošanas kontekstā ir ievērojami attīstījusies[37]. Pamatlietā tika vērtēta Grieķijas Automobiļu un ceļojumu kluba (turpmāk – ELPA) rīcība, iespējami nepamatoti nedodot motosacīkšu rīkošanai nepieciešamo atļauju Grieķijas Motosporta federācijai (turpmāk – MOTOE).[38] Proti, saskaņā ar Grieķijas normatīvo regulējumu par ceļu satiksmi motociklu sacīkstes uz publiskiem vai privātiem ceļiem vai laukumiem varēja notikt tikai pēc attiecīgas atļaujas piešķiršanas, kuras piešķiršanas nosacījums bija atļaujas saņemšana no juridiskās personas, kas pārstāv Starptautisko Motosporta federāciju.[39] Šī juridiskā persona bija ELPA – biedrība, kam nav peļņas gūšanas rakstura un kas Grieķijā pārstāvēja Starptautisko motosporta federāciju.[40] Līdz ar to iesniedzējtiesa EST uzdeva jautājumu, vai dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas piemērošanas jomā ietilpst darbības, ko veic ELPA, kuras darbība ietver administratīvo lēmumu pieņemšanu, ar kuriem tiek atļautas motosacīkstes.[41]
Tiesa vēlreiz atgādināja šajā rakstā jau minēto judikatūru, ka darbībām, kas attiecas uz publiskās varas īstenošanu, nav saimnieciskā rakstura, kas pamatotu konkurences tiesību normu piemērošanu.[42] Līdz ar to ģenerāladvokāte Juliana Kokote (Juliane Kokott) savā viedoklī skaidroja, ka, pirmkārt, apstāklis, ka ELPA arī pati organizē un realizē motosacīkstes, ģenerāladvokātes ieskatā, liecina par ELPA darbības saimniecisko raksturu un ELPA kā tirgus dalībnieku.[43] Turklāt, viņasprāt, tas, ka ELPA atbilstoši Grieķijas normatīvajiem aktiem piešķir administratīvu atļauju organizēt motosacīkstes, nav pretrunā saimnieciskās darbības esībai.[44] Viņa arī norādīja, ka publiskās un saimnieciskās darbības jomas ir nodalāmas, un organizācijas var darboties arī daļēji publiskajā un daļēji saimnieciskās darbības jomā.[45] Tādējādi, ņemot vērā ģenerāladvokātes viedokli, EST secināja, ka ELPA konkurences tiesību izpratnē ir uzskatāma par tirgus dalībnieku.[46]
Šī lieta iezīmē atšķirību starp novērtējumu vienošanās aizlieguma un dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas ietvarā. Pēdējā gadījumā sevišķa uzmanība tiek pievērsta tam, vai pati biedrība ir uzskatāma par tirgus dalībnieku, un nav īpašas nozīmes tās dalībnieku statusam.
Iespējamais naudas soda apmērs
Ņemot vērā, ka bieži biedrību rīcībai ir ietekme uz visu Latvijas teritoriju, visdrīzāk lielākajā daļā gadījumu, nosakot naudas soda apmēru, izmantojami naudas soda aprēķina principi, kas piemērojami ES konkurences tiesību pārkāpuma gadījumā.[47]22.06.2022. tika izsludināti grozījumi KL, ar kuriem tika pārņemta “ECN+” direktīva. Viens no direktīvas mērķiem bija naudas soda aprēķina sistēmas harmonizēšana ES mērogā, un arī Latvijas regulējumā tika veiktas atbilstošas izmaiņas saistībā ar naudas soda aprēķina noteikumiem.
Saskaņā ar KL 14.3 panta pirmo daļu, ja tirgus dalībnieku apvienības pārkāpums par LESD 101. panta pirmajā daļā un 102. pantā noteiktajiem aizliegumiem ir saistīts ar tās dalībnieku darbībām, KP ir tiesīga uzlikt apvienībai naudas sodu līdz 10 % no summas, ko veido kopējais apgrozījums pasaulē katram tās dalībniekam, kurš darbojas tirgū, ko ietekmējis attiecīgais pārkāpums. Minētais nozīmē, ka šāds naudas sods var būt sevišķi smags tām biedrībām, kuru biedru apgrozījums konkrētajā tirgū ir bijis būtisks.
Detalizētāki naudas soda aprēķina noteikumi par LESD noteiktajiem konkurences tiesību pārkāpumiem ir apskatāmi Ministru kabineta 29.03.2016. noteikumu Nr. 179[48] II1. nodaļā. Turklāt biedrībām jāņem vērā, ka tām var nākties maksāt ne vien naudas sodu, bet arī atbildēt uz zaudējumu piedziņas prasībām tiesā, un piedzenamo zaudējumu apmērs var pat pārsniegt konkurences iestādes piemēroto naudas sodu.
Secinājumi
Būtiskākais, lai noskaidrotu, vai uz konkrēto biedrību ir attiecināmas konkurences tiesības, ir izvērtēt, vai šī biedrība (un/vai tās dalībnieki) ir uzskatāma par saimnieciskās darbības veicēju un secīgi – tirgus dalībnieku konkurences tiesību izpratnē. Novērtējums katrā lietā ir veicams individuāli, un ir jāņem vērā arī biedrības darbības ekonomiskais un juridiskais konteksts. Līdz ar to, ievērojot līdzšinējā EST praksē izmantotos novērtējuma elementus, secināms, ka biedrībām konkurences tiesības ir jāievēro, ja tās pašas par sevi vai to dalībnieki veic saimniecisko darbību.
Biedrības lielākajā daļā gadījumu no konkurences tiesību piemērošanas neatbrīvo arī fakts, ka tām ar likumu ir uzdota noteiktu uzdevumu izpilde. Proti, no valsts puses īstenotā kontrole un dalība šādās biedrībās parasti ir maznozīmīga vai neesoša, un līdz ar to šīs biedrības nav uzskatāmas par daļu no valsts varas. Turklāt, ņemot vērā iespējamos naudas soda un piedzenamo zaudējumu apmērus, šādām biedrībām ir sevišķi svarīgi jau preventīvi izvērtēt, vai tās apzināti vai neapzināti neveic jebkādas konkurenci ierobežojošas darbības.
Vienlaikus pienākums ievērot konkurences tiesības uz biedrībām attiecas tiktāl, ciktāl valsts neuzliek tām par pienākumu ievērot noteikumus, kas pēc būtības var tikt uzskatīti par konkurenci ierobežojošiem.[49] Ja valsts, piemēram, ar Ministru kabineta noteikumiem paredz nosacījumus, kas pēc būtības neatbilst konkurences tiesībām, biedrība tos savā darbībā ievēro un tai nav rīcības brīvības rīkoties atšķirīgi, konkurences tiesību pārkāpums attiecībā uz šīm biedrības darbībām nav konstatējams.